黎巴嫩养老金改革：意愿良好，结果不确定
2023 年 12 月，黎巴嫩议会通过了第 319 号养老金法，这是一个里程碑。几十年来，绝大多数黎巴嫩人在老年时几乎没有收入保障，这种情况自 2019 年爆发的经济金融危机以来进一步恶化。大约 80% 的黎巴嫩人口没有正式的养老金保障，这迫使老年人不得不依赖家庭或其他类型的非正式支持。由于生育率下降、预期寿命延长以及劳动年龄人口大量移民，人口结构迅速变化给该国带来了严峻挑战，该国正成为该地区老龄化速度最快的社会之一。即使是少数幸运的正规私营部门工人，只要他们加入了该国的社会保障机构——国家社会保障基金 (NSSF)，退休后也会收到一笔一次性的离职补偿金。这笔钱不足以维持体面的老年生活：平均而言，如果工作 45 年，这笔钱相当于 3 年的工资。2023 年，黎巴嫩是阿拉伯地区两个没有为绝大多数工人建立养老金制度的国家之一。
自 2019 年以来，黎巴嫩经历了历史上最严重的社会经济和金融危机。该国经济连续五年萎缩，国内生产总值从 2019 年的 550 亿美元下降到 2022 年的 220 亿美元。该国货币贬值 98%；通货膨胀率四年来一直保持在三位数；贫困率和失业率大幅上升——对社会凝聚力和稳定产生了严重影响。据估计，超过 50% 的人口生活在国家贫困线以下，74% 的 65 岁及以上人口估计属于收入脆弱人群。危机前的社会保护体系已经很脆弱、支离破碎、资金不足、倒退，无法满足贫困和弱势群体的需求。由于公共财政崩溃，包括医疗、教育、社会安全网和公共养老金在内的社会项目资金减少，危机进一步削弱了国家保护民众的能力。
大约二十年前开始讨论的新养老金法取代了 NSSF 现行的服务终止补偿计划，该计划于 1963 年建立，最初只是临时计划。第 319 号法律引入的特定养老金制度通过非金融固定缴款 (NDC) 养老金制度在退休人员的一生中每月支付。这意味着这是一个公共养老金制度，工作年龄的个人为当前退休人员缴纳和支付福利，就像传统的现收现付养老金制度一样。但养老金是根据个人“名义”账户中累积的缴款价值（加上利息）计算的——名义账户的存在只是为了会计目的，里面没有真正的钱——以及退休时的预期寿命。新法律还重组了 NSSF 的治理和运营框架。
如果设计得当，NDC 可以说是平衡工作激励、再分配、财政可持续性和金融风险管理相关问题的最佳系统之一。很少有国家能够引入这种改革，因此那些在黎巴嫩实施改革的人值得称赞。然而，没有一项养老金改革是完美的，黎巴嫩新养老金计划的设计在福利和再分配安排的充分性、偿付能力和金融风险的分配、对劳动力市场的影响以及过渡安排方面存在潜在问题。随着政策制定者进入计划改革的实施阶段，重要的是他们要考虑和解决这些问题，从而确保黎巴嫩不会错过为其人口提供充分社会保障的黄金机会。
福利和再分配的充分性
公共养老金制度的目标是为普通工人补偿退休前收入的 50%，为低收入工人补偿更多，为高收入工人补偿更少。其理由是，到工人退休时，许多属于积极生活的支出（抵押贷款、子女教育和其他支出以及与工作相关的服装和交通）将不再需要。假设退休后提供医疗保险，平均收入的工人可以维持生活水平，养老金相当于其退休前收入的 70%，其中 50% 来自公共养老金制度，20% 来自私人储蓄。低收入工人的替代率必须更高，因为无论年龄大小，都有一组不可压缩的支出来维持体面的生活水平。另一方面，高收入工人的替代率可能较低，因为他们预计会有其他储蓄来源。因此，公共养老金制度在福利方面的规定意味着替代率会随着收入水平的提高而逐渐下降（见图 1 中的虚线）。
在黎巴嫩新的养老金制度中，退休人员自费缴纳的养老金可能在 20% 到 40% 之间，具体取决于他们在制度中服役的年限和工资增长率。该养老金的计算方法是将名义个人账户中积累的储蓄（缴费加上等于计划成员平均工资增长率的利息）除以所谓的年金系数，该系数大致等于退休年龄的预期寿命——例如，64 岁男性的预期寿命为 16.4 年。
但新制度还以最低养老金和最低替代率的形式提供了两项保障，这两项保障共同将替代率提高到 30% 到 80% 的范围，具体取决于收入和归属期。第一个保障是“补充”，以确保一个人的养老金永远不会低于最低标准，目前，如果一个人是全职工作者，最低标准是最低工资的 80%。（如果一个人缴费 15 年，他将获得最低工资的 55%，每增加一年，他将额外获得 1.75%，最高可达 80%。）第二个保障是替代率；新退休人员每缴费一年，他将获得其整个职业生涯平均工资的 1.33%。（计算平均工资时包括的过去工资将根据平均工资的增长率进行调整。）
有了这些保障，全职工作者在新制度下会过得很好，但大多数没有在整个活跃生涯中为养老金制度缴费的工作者仍将获得可能过低的养老金。由于最低养老金保障（第一项保障），挣得最低工资的全职工作者将获得 80% 的替代率，而任何收入高于平均水平 75% 的人的替代率将达到 53% 左右；这高于仅通过缴费养老金可能获得的替代率（见图 1 中的橙线）。但大多数工作者并非全职工作者；对于更有可能缴费二十年的普通工作者来说，如果收入接近官方最低标准，替代率将达到 67%，如果收入高于平均水平的 75%，替代率仅为 27%（见图 1 中的蓝线）。
第二项保障（关于替代率）也存在问题，原因如下：它消除了个人缴费/储蓄的存在理由。事实上，无论收入多少，大多数工人都可能从第二项保障中受益。名义账户中的储蓄将变得无关紧要，因为他们可以筹措的养老金将低于基于 1.33% 的应计率计算的养老金。NDC 系统实际上成为一种固定收益养老金系统，因为对于大多数工人来说，养老金将按过去收入的固定百分比计算，而不是基于他们账户中积累的储蓄价值和退休时的预期寿命。
第二项保障的另一个问题是，它可能既不可持续又具有倒退性。由于该系统支付的费用将超过个人用自己的缴费所能筹措的费用，因此它可能不可持续；每个计划成员的保障成本并不明确。它也可能具有倒退性，因为隐性补贴的价值（保障价值高于缴费价值）对于高收入工人来说会更高（见图 2）。
第一项保障也存在问题。除了将最低养老金与最低工资挂钩不是好做法（最低工资可能会随时调整）之外，“补足”也不是好主意，因为这会降低缴费或全额申报工资的积极性。如果一个人缴费更多，获得的缴费养老金更高，补足金额就会减少相同的数额，而他仍然只能获得最低养老金；低收入工人的额外缴费要缴纳 100% 的边际税。工人每多缴费一年（在此期间，他要支付工资的 17%），就会多获得最低工资的 1.75%，但这笔税款并不能补偿。
养老金制度内的再分配安排是确保所有工人在老年时都能获得足够养老金的关键，特别是如果他们在非正规部门度过部分活跃生活并且缴费密度较低的话。然而，这些安排需要精心设计，以确保它们是渐进的，并且不会降低工作和储蓄的动力。对于黎巴嫩来说，一个更好的选择是引入一种基本逐渐减少的养老金，无论缴费年限多少，都会支付，再加上缴费补贴（退休时计算和支付的匹配缴费），缴费补贴会随着收入的增加而减少。例如，基本养老金可以相当于收入分配第一个十分位工人平均收入的 25%，然后对于第七十分位的个人下降到零（20% 逐渐减少或回扣）。另一方面，缴费补贴可以从低收入工人的 60% 开始，到第八十分位的个人降至零（见图 3）。这种再分配将是有针对性的、透明的（这意味着财政成本将是明确的），同时会产生强大的缴费激励。而且，最好是由一般收入而不是对劳动力的隐性税收来提供资金，因为隐性税收会降低创造正式就业岗位的激励。
偿付能力和金融风险分配
与任何其他金融机构一样，养老金制度的偿付能力要求负债始终等于资产。主要负债包括养老金支付（基金将继续存入，直到所有退休人员死亡）和现役成员的累积养老金权利（取决于过去的缴费）。另一方面，资产的结构取决于制度的类型。在完全基金制的制度中，资产包括存款、股票或债券等金融资产，以及建筑物等实物资产。在黎巴嫩新的 NDC 制度中，还有第三种资产（不太为人所知），称为现收现付资产。撇开技术细节不谈，这种资产就像投资于一种支付未来缴费一部分的政府债券。新法律没有提及这项资产，但它是新系统偿付能力的关键决定因素。
事实上，新制度对名义个人账户中累积的缴费支付的利率应该与 NSSF 的金融和现收现付资产的增长率相关。相反，新法律规定的利率等于覆盖的平均工资增长率。这可能是缴费可持续回报率的一个很好的近似值，但它仍然需要有一种机制来在负债超过资产时恢复偿付能力。目前，这些 NSSF 资产和负债的价值尚不清楚，因为为该法律提供信息的精算报告和其他分析文件尚未公开。最低养老金和最低替代率保障的成本也不清楚。这种缺乏透明度引发了人们对改革可信度的担忧，并可能增加黎巴嫩公民对 NSSF 的不信任。养老金
改革中还有一个经常被忽视的重要问题：如何在政府、雇主、工人和退休人员之间分配金融风险。如果由于新冠疫情或金融危机等危机，养老金体系的资产突然大幅缩水，跌至负债以下，会发生什么情况？在完全基金化的固定缴款制度中，答案很明显：工人承担风险。如果养老金资产价值下跌，则意味着工人个人账户中的储蓄也会下跌相同数额，从而保持偿付能力。
但这对工人来说是一个不幸的结果，尤其是那些即将退休的工人。 NDC 系统的优点是有更多的回旋余地来分配风险。例如，新系统可以固定一定时期的缴款回报率（这样它就不会随着平均工资的增长率而波动），政府将承担出现的任何临时、无资金负债。无论如何，重要的是要有一个明确的机制来分配金融风险——这目前不是新法律的一部分。
覆盖范围、劳动力市场和向新体系过渡
养老金体系和其他社会保险计划最初设想的理念是，随着经济的发展，大多数工人最终会成为中大型正规企业的领薪雇员。但这种情况并没有发生，而且短期内也不太可能发生，特别是在中低收入国家。不仅许多领薪雇员在小型、低生产率和非正规企业工作，而且 20% 到 40% 的工人是自雇人士。其中一些从事自由职业，另一些是雇主，但大多数是农民或管理家庭企业的自雇工人。
精心设计的养老金制度应融入当地劳动力市场，并能够覆盖所有工人，无论其工作类型或经济部门如何——包括黎巴嫩雇用大多数劳动力的非正规部门。养老金制度要以这种方式运作，有几个条件：缴费和福利之间应有明确的联系，以便新进入者不会损害系统的偿付能力；应有透明和渐进的再分配安排，以帮助那些无法缴费或储蓄不足的人；这些再分配安排应提供登记和缴费的激励，不同于养老金补足；再分配不应由对劳动力的隐性税收来资助，因为这可能会减少正规工作的份额。黎巴嫩的新制度中不存在这些条件。此外，新法律对公共部门（公务员和武装部队成员）的养老金制度保持沉默，而公共部门本身需要改革。理想情况下，新法律应包括合并公共和私人系统并平等对待所有工人的国家养老金制度的规定。
制定正确的过渡安排是改革方案中非常重要的一部分，该方案将对养老金制度进行结构性改革。关键是要确保新制度从干净的资产负债表开始，资产等于负债。这意味着要计算改革前存在的任何未拨备负债，并确保通过专门的政府债券为其提供资金。在黎巴嫩的情况下——特别是考虑到当前的经济危机和正在进行的重大工资调整——应该优先保护雇主，特别是小企业，免受离职补偿金的未拨备负债（即最后一位雇主负责为一次性福利和累计缴款加上利息之间的任何差额提供资金）。这些负债可能会增加，因为一次性福利的计算工资将远高于缴款的工资。不幸的是，根据第 319 号法律规定的过渡安排，退休补偿金并没有取消，而是让即将退休的工人在旧的一次性补助和新的养老金之间做出选择，而那些工资超过最低工资两倍的工人很可能会选择前者。
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结论
参与黎巴嫩养老金制度改革的利益相关者承认本文提出的一些问题。但他们也强调，养老金法 319 是为了寻求政治妥协。他们指出了改革的主要成就之一：NSSF 治理结 伊朗在叙利亚南部的驻军为何令邻国担忧 构的变化，包括董事会成员减少、会议减少以及新成立的投资委员会与 NSSF 局长职位分离。这些都是重要的变化，它们有可能改善新系统的管理，但不足以解决福利充足性、偿付能力和覆盖范围的问题。
由于新养老金制度已获得议会批准，目前尚不清楚可以采取哪些措施来改进再分配安排的设计，特别是第二担保的设计。但当务之急是计算 NSSF 的资产和负债以及拟议改革的财政成本。此外，应该可以创建确保新系统偿付能力的机制，以及其他分配金融风 手机号码列表 险的机制。最后，重新审视过渡安排并更好地保护私营部门免受服务终止赔偿金的无资金负债的影响非常重要。黎巴嫩在危机爆发五年后仍未修复其银行系统或稳定经济，该国最不希望看到的就是加剧其财政困境。
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